제주도 카지노 업체,각종 규제에 발목 잡히다.

제주도에 위치한 외국인 전용 카지노들이 강력한 정부 규제로 인해 성장세의 한계의 부딪혀 '외화벌이'라는 본연의 목적에서 점차 멀어지고 있습니다. 더구나 관광진흥기금이라는 명목으로 지역 사회와 관광 산업 발전에 기여하고 있음에도 불구하고, 여전히 부정적인 인식으로 인해 규제 개선의 실마리도 보이지 않는 상황입니다. 카지노 업체들이 한국 관광 산업 발전을 위한 관광진흥기금 모금액의 대부분을 책임지고 있지만, 정작 기금을 조성해야 할 카지노업에 대한 관심은 지극히 소홀합니다. 이중, 삼중으로 주어지는 규제는 물론 경영난 타개를 위해 영업장을 이전하려 해도 각종 규제에 발이 묶여 무엇 하나 쉽지 않은 상황입니다. 한국의 경쟁 상대인 아시아 국가들이 카지노 산업 육성을 위해 막대한 투자를 거듭하고 있지만, 한국 카지노 산업은 규제로 인해 '성장의 벽'에 부딪혔다는 평가가 나옵니다.

외형 성장에도 불구하고 질적 성장이 정체된 한국 카지노 업계

제주도는 외국인에게 가장 방문이 쉬운 한국 관광지입니다. 중국인을 대상으로 무비자 입국이 가능하며, 중화권과 동남아 관광객이 손쉽게 찾아올 수 있는 직항 노선을 운영 중입니다. 여기에 동남아시아 및 일본을 중심으로 인기를 끌고 있는 K-컬쳐 콘텐츠까지, 한국을 찾는 외국인 방문객은 엔데믹 이후 빠른 회복세를 나타내며 코로나 이전 수준을 회복했습니다. 작년 한국을 찾는 외국인 관광객 수는 1,636만 명으로 전년도 1,103만 명 대비 48,32% 증가했습니다. 제주도로 한정하여 살펴봐도 2024년 제주도를 찾은 외국인 관광객은 190만 5,696명을 기록해, 전년도 70만 9,350만 명 대비168.65%라는 폭발적인 증가세를 기록했습니다.

제주도가 막대한 외국인 관광객을 상대로 외화를 벌어들일 수 있는 가장 대표적인 시설이 바로 외국인 전용 카지노입니다. 카지노는 외국인 관광객이 외화를 가장 많이 사용하는 고부가가치 관광 산업의 대표격으로, VIP 방문객의 경우 카지노와 최고급 호텔, 최고급 관광 일정까지 패키지로 구성하여 엄청난 외화를 뿌리고 갑니다. 여기에 최근에는 VIP 관광객 뿐만 아니라 일반 매스 관광객까지 더하며 제주도 관광 산업이 엔데믹 이후 최고의 호황을 누리는 상황입니다.

그러나 현재 8개의 외국인 전용 카지노가 운영되고 있는 제주도가 카지노를 통해 벌어들이는 외화는 일부 업체에만 집중되어 나머지 업체들은 고사 직전에 놓여 있습니다. 2024년 제주도 외국인 전용 카지노의 총 매출은 4,589억 원인데, 이 중 드림타워 카지노 한 곳이 올린 매출이 3,203억 원으로 전체 매출의 69.8%를 차지하고 있습니다. 693억 원을 기록해 두 번째를 기록한 제주도 신화월드 랜딩카지노를 합하면 전체 매출의 84.9%를 차지할 만큼 사실상 독과점 상태입니다. 제주도 오리엔탈 카지노(79.4억 원)과 제주도 썬카지노(88.3억 원), 메가럭카지노(24.8억 원)는 100억 원을 밑돌아 정상적인 운영이 불가능한 처지입니다. 더구나 매출은 계약 게임 수수료 등의 외형상 거래까지 포함한 수치이기 때문에, 실제 수익성은 더 낮습니다. 매출이 투자 여력과 산업 파급력으로 이어지지 못 하면서 외형적 성장에도 불구하고 질적 성장이 정체되고 있는 것입니다.

외국인 수요와 외화를 유치하기 위한 관광 인프라는 충분하지만 수요와 인프라를 100% 활용하지못 하는 이유로 정부의 제도적 규제가 꼽힙니다. 제도가 산업을 억누르기만 할 뿐 지원하지 못 하는 탓에 수요와 인프라가 외화 수익으로 연결되지 못 하고, 관광 산업 발전의 발목을 잡고 있다는 평가가 나옵니다. 실제로 제주도의 카지노업 관리 정책은 적극적인 산업 육성보다 리스크 관리, 통제에 방점이 찍혀 있습니다. 카지노업 관련 조례와 인·허가 구조는 카지노에 의한 부정적인 영향을 최소화하기 위한 규제 중심 일변도이며, 행정 절차 또한 이중 심사와 제한적 요건을 요구하고 있습니다.

엄격한 입점 요건으로 인해 영업장 선정도 골칫거리

한국문화관광연구원에 따르면 2023년 기준 외국인 전용 카지노 이용객의 1인당 평균 소비액은 7,266달러(986만 원)로서, 전체 외국인 관광객의 평균 소비액인 1,618달러(219만 원)의 4.5배 수준에 달합니다. 이렇게 소비력 측면에서도 카지노 산업은 분명한 고부가가치 산업이지만, 관광 산업 내에서 카지노의 위치는 여전히 제한적입니다. 외국인 전용 카지노는 관광진흥법상 1등급(5성) 관광숙박업 또는 국제회의업 시설의 부대시설에만 입점할 수 있어, 카지노를 위한 독립적 공간이나 영업장 이전이 매우 제한적인 구조입니다. 이로 인해 임대 형식으로 입점한 영업장에서 영업을 계속하기 어려운 상황이 발생하거나, 매출 확대를 위해 영업장을 이전하려 해도 쉽지 않은 상황입니다.

공기업 그랜드코리아레저(GKL)가 운영하는 세븐럭카지노 힐튼호텔점이 호텔 매각으로 드래곤시티점으로 이전한 것처럼, 영업장 이전은 결고 드문 일이 아닙니다. 당시에도 세븐럭카지노가 들어설 만한 입지 요건을 충족한 후보지가 서울 드래곤시티 뿐이라, 사실상 단독 입찰로 결정됐습니다. 제주도 메가럭카지노는 기존에 입점해 있던 제주도 칼(KAL) 호텔이 폐업하면서 호텔 등급 요건을 충족하지 못 해 이전이 필요했지만, 입지 제한과 이중 승인 절차에 발이 묶여 수년간 영업을 하지 못 했습니다. 결국 관도한 행정 절차와 제한 조건에 발이 묶인 채 2023년에 들어서야 제주도 신라호텔로 겨우 이전에 성공했습니다.

평창 알펜시아 카지노의 상황은 더욱 심각합니다. 관광객이 찾아오기 어려운 지리적 한계로 인해 매우 오랫동안 극도의 경영난을 기록했음에도 불구하고 카지노 라이센스를 유지해 왔지만, 이전을 추진하려 해도 입지 요건을 충족한 곳이 없어 경영난에 허덕인 채 사실상 개점 휴업 상태에 놓여 있습니다. 작년 청주 엔포드 호텔로 이전을 추진하기 위해 임대차 계약까지 맺었으나, 엔포드 호텔 주번에 여러 개의 학교가 위치한 관계로 지역 사회가 들끓는 등반대에 부딪혀 무산되고 말았습니다. 문회체육관광부는 이전에 문제가 없다는 입장이었으나, 건축물 용도 변경 권한을 가진 청주시가 입점 허가를 불허하자 답이 없게 되었습니다. 엔포드 호텔은 행정소송을 통해 입점을 끝까지 추진하려 했지만, 학교 주변에 카지노가 들어설 수 없다는 새로운 법령까지 제정되며 최종 무산 처리되었습니다. 카지노 영업장 선정에 또 하나의 장애물이 새롭게 생겨난 것입니다.

복잡한 과세 구조로 인해 이중 과세 논란까지

과세 구조도 복잡합니다. 카지노 사업자는 기본적인 법인세 외에도 매출의 10% 내외를 관광진흥기금으로 출연해야 하며, 4%의 개별소비세를 중복으로 납부합니다. 여기에 더해 최근에는 '레저세(稅)'라는 명목으로 새로운 세금까지 검토하고 있습니다. 레저세는 본래 경마와 경륜, 경정 및 소싸움 등 내국인을 대상으로 한 사행산업 4종에 적용되는 간접세인데, 이를 외국인 대상 카지노까지 확대 적용하려는 것입니다. 따라서 개별소비세까지 이중, 삼중의 중복 과세라는 비판마저 제기되는 상황입니다. 인천시는 비상계엄령 발표로 인한 6.3 조기 대선을 앞두고 발표한 '인천 발전을 위한 공약 과제'에 레저세 괴세 대상 확대 방안을 포함시켰습니다. 인천시는 과거 '지방세 제도 개선 토론회'에서도 카지노 레저세 신설을 건의한 바 있습니다.

인천시는 뿐만 아니라 카지노 관리·감독에 대한 권한을 사행산업통합감독위원회에서 지방자치단체로 이양하는 방안 역시 추진 중입니다. 당초 파라다이스시티, 인스파이어 리조트와 함께 카지노 삼각편대를 이뤄 카지노 클러스터(Cluster)를 구축할 것으로 기대 받았던 미단시티가 경영난으로 인해 좌초되자, 이를 둘러싼 민원을 해결하려면 관리·감독 권한을 지방자치단체로 이양해야 한다는 주장입니다. 그러나 이는 세수를 확대하기 위한 명분일뿐, 이중·삼중 과세에 시달리는 카지노 산업에 대한 고려는 전혀 이루어지지 않은 주장입니다. 경희대학교 호텔관광대 서원석 교수는 "외국인 전용 카지노는 수익성을 높이기 어렵고 일본과 태국 등 아시아 카지노 산업 경쟁도 치열해지는 상황에서, 레저세까지 부과된다면 과도한 조세 부담이 될 수 있다"고 지적했습니다.

관광진흥기금이란 명목으로 과도하게 주어지는 부담 역시 마찬가지입니다. 관광진흥개발기금은 국내 관광 산업 육성을 위한 공적 출연 기금으로서, 관광 산업 지원과 인프라 확충을 뒷받침하는 핵심 재원입니다. 숙박료 할인과 지역 관광 산업 육성, 해외 홍보 등 사실상 대부분의 관광 정책이 관광진흥기금에 의존하고 있습니다. 정부는 한국 카지노 기업에게 매출액의 10% 내외를 관광진흥기금으로 출연할 것을 강제하고 있습니다. 매출 기준이기 때문에 영업손실이 발생해도 납부 의무는 면제되지 않습니다.

2024년 영업 실적을 바탕으로 선정된 2023년 기준 관광진흥개발기금 총액은 2,659억 원으로 카지노업이 1,344억 원을 납부하여 기금의 절반을 차지합니다. 그랜드코리아레저(GKL)가 3,936억 원 매출의 9.59%인 377억 원을 납부했고, 파라다이스는 8,472억 원 매출의 9.55%인 809억 원, 롯데관광개발 드림타워 리조트는 3,203억 원 매출의 9.83%인 315억 원을 납부했습니다. 카지노업하나가 출연하는 기금만 호텔과 여행사, 국제회의업 등 여타 관광 업종을 모두 합친 금액과 맞먹는 수준인 것입니다.

2025년 1월, 한국의 관광수지는 13억 9,700만 달러(1조 8,970억 원) 적자를 기록하여, 급증하는 외국인 관광객 대비 부가가치를 창출하지 못 하고 있습니다. K-컬쳐 봄에도 불구하고 한국을 찾은 외국인들이 식음료를 즐기는 데 그치기 때문입니다. 관광 수지가 적자를 거듭하다 보니 정부의 관광 정책은 강제로 거둬들인 관광진흥기금에 의존하는 수밖에 없습니다. 이렇게 관광진흥기금은 관광 정책의 재원을 책임지는 중요한 역할을 맡고 있지만, 정작 이를 형성하는 산업은 정부의 관심 밖에 놓여 있습니다. 법정 상한선에 가까운 수준으로 부담하면서도 정작 기금을 조성하는 산업에 대한 정책 지원은 소홀합니다. 막대한 관광진흥기금을 납부하는 카지노업이 사행산업이라는 이유로 정책 지원 대상에서 철저히 소외된 채, 각종 철벽 규제에만 갇혀 있기 때문입니다.

제주도의 상황은 더욱 심각합니다. 제주도는 관광진흥기금 산정 방식이 내륙의 외국인 전용 카지노보다 더 불리하기 때문입니다. 관광진흥법에 따르면 관광진흥기금은 고객으로부터 받은 금액에서 당첨금 등을 제외한 실질 매출액의 10%를 납부하도록 되어 있지만, 제주도는 2017년 조례 개정을 통해 계약 게임 수수료까지 매출로 간주하고 있습니다. 계약 게임 수수료는 카지노 업체 입장에서 당첨금과 같이 빠져나가는 '비용'의 개념이지만, 이로 인해 납부 기준이 되는 매출액이 높아져 납부해야 할 기금 액수 또한 늘어납니다. 내륙의 외국인 전용 카지노 대비 더 무거운 부담을 안고 있는 것입니다. 한국 카지노 업계에 따르면 외국인 고객을 유치하는 데 소요되는 비용은 항공권과 숙식 제공, 브로커 수수료 등을 포함해 매출의 약 30%에 달합니다. 제주도의 조례는 이러한 비용까지 과세 대상에 포함하여 기금 납부 부담이 커지는 기형적 구조인 셈입니다.

카지노 산업은 관광진흥기금 외에도 지역 경제 활성화 및 관광 산업 육성을 위한 사회 공헌 활동을 이어가고 있습니다. 각 기업의 공시 및 운영 자료를 보면, 공익성과 지역 기여를 위한 자발적 사업을 다수 확인할 수 있습니다. 강원랜드는 강원도 지역 경제 활성화를 위해 관광진흥기금 외에 '폐광기금'까지 납부하고 있으며, 작년 발표된 'K-HIT 프로젝트'를 통해 글로벌 복합 리조트로 도약하겠다 발표한 뒤 지역 관광 산업과의 결합을 꾀하고 있습니다. 새로운 카지노 게임 기기 개발 거점을 정선 지역에 세워 고용 효과를 유발하겠다는 목표도 세웠습니다.

그랜드코리아레저(GKL)는 다문화 가정 여행 지원, 관광 인재 장학 사업 등 포용형 공익 사업을 운영하고 있으며, 롯데관광개발은 제주도 드림타워 리조트 개장과 함께 약속한 상생기금을 통해 지역 소상공인 지원, 청소년 예술교육, 문화예술 생태계 지원 사업을 병행 중입니다. 파라다이스 역시 '계원학원'을 설립해 문화·예술 인재를 육성하고 문화재단, 복지재단을 각각 설립해 운영하고 있습니다. 재단을 통해 '아이소리축제' 등 장애·비장애 아동 통합 문화행사는 물론 '아시안 팝 페스티벌' 등 아시아 예술계 육성 프로그램도 지속적으로 개최합니다. 이와 같은 사회 공헌 활동은 법적 의무가 아닌 자발적 공익 사업입니다. 경희대학교 서원석 교수는 "카지노 산업은 관광진흥기금 납부 및 지역사회 공헌 등의 긍정적인 역할도 있다"고 말하며, "산업의 건정성과 사회 기여도를 외부에 알리는 동시에 기업들도 사회 공헌 활동에 보다 적극적으로 나서야 한다"고 강조했습니다.

점차 어려워지는 대외 여건 속에서 한국 카지노가 나아가야 할 길

 

주변 국가들은 카지노를 관광 전략 산업으로 집중 육석하고 있습니다. 세계 최고의 카지노 도시인 마카오를 비롯해 유수의 복합 리조트가 들어서 있는 싱가포르, 신흥 카지노 강국인 필리핀 등이 모두 관광 산업과 카지노를 엮어 전략적을 육성하는 데 여념이 없습니다. 올해 1분기 마카오를 찾은 관광객 수는 986만 3,000명으로 전년 대비 11.1% 증가했으며, 4월 부활절 연휴에는 전년 대비 28% 증가한 52만 명이 마카오를 방문 했습니다. 5월 황금연휴 기간에도 전년 대비 4% 증가한 63만 명의 관광객이 마카오를 찾은 것으로 추산됩니다. 더구나 마카오를 찾은 관광객의 30%는 카지노를 방문해 막대한 외화를 지출했습니다. 지난 4월 한달간 마카오의 총 게임 매출(GGR)만 186억 6,000만 파타카(3조 1,654억 원)에 이릅니다. 2분기에도 말레이시아 및 한국의 신규 직항 노선 취항이 예정되어 있어 마카오의 관광객 증가세는 이어질 전망입니다.

더 큰 문제는 일본입니다. 일본은 2030년까지 1조 엔(9조 4,000억 원)을 들여 오사카 지역에 일본 최초의 복합 리조트 단지를 조성하기로 했습니다. 내국인 출입까지 가능하며, 일본의 경제적 이점과 주변 관광지와의 결합 등을 고려하면 한국을 찾는 외국인 및 강원랜드를 찾는 내국인의 상다수가 오사카 카지노로 빠져나갈 것이라 예상됩니다. 그동안 일본에 마땅한 카지노가 없어 한국을 찾은 중걱인들이, 오사카 카지노 개장과 동시에 지리적으로 별 차이가 없는 일본으로 빠져나갈 것은 자명한 일입니다.

그러나 규제에 발이 묶인 제주도는 관광 수요가 '외화벌이'로 연결되지 않고 있습니다. 2024년 제주도를 찾은 외국인 150만 명 중 카지노를 이용한 사람은 고작 16만 명에 불과합니다. 이용률 11%로서, 20~30%에 달하는 마카오의 절반에도 못 미치는 수치입니다. 한국은행 제주본부에 따르면, 지난 4월 제주도를 방문한 외국인 관광객 수는 전년 동월 대비 10만 7,000명이나 감소했습니다. 제주도 숙박·음식업 생산지수는 9.9% 하락했고, 카드 사용액 또한 23.7% 줄었습니다. 제주도를 방문하는 사람은 있어도 돈은 쓰는 사람은 줄었다는 의미입니다. 결국 제주도는 좋은 인프라를 제대로 활용하지 못하는 구조적 비효율의 단면을 그대로 드러내는 상황입니다.

더구나 카지노가 제주도의 관광 산업을 사실상 먹여 살리다시피 하고 있지만, 제주도민들의 카지노에 대한 인식은 개선될 기미를 보이지 않습니다. 작년 제주도가 실시한 도민 인식조사 결과에 따르면, 시설 관리 방향으로 '규제 강화'를 선택한 응답이 51.9%를 차지한 데 반해 '지원 강화'는 23%에 그쳤습니다. 카지노가 '사행심을 조장한다'는 응답은 54.2%를 차지했으며, '생활환경에 부정적 영향을 미친다'는 응답도 55.7%에 달했습니다. 더구나 카지노업이 납부하는 관광진흥기금에 대해선 '기여가 부족하다'고 응답한 비율이 36.5%나 되었습니다. 제주도 관광개발진흥기금을 사실상 카지노업이 100% 가까이 도맡고 있음에도 불구하고 '부족하다' 여기는 것입니다.

2024년 제주도 외국인 전용 카지노의 총 매출은 4,589억 원으로 전년 대비78% 늘었고, 제주도 관광진흥기금 납부액 역시 85% 증가한 432억 원을 기록했습니다. 한국카지노업관광협회 관계자는 "어려운 경영 환경에도 불구하고 지역 재정에 기여하려는 카지노 사업자의 노력을 간과해선 안 되며, 기금 산정 방식을 합리적으로 재검토할 필요가 있다"고 말했습니다. 최근 부상 상공회의소가 인구 감소로 인해 소멸 위기에 놓인 부산시를 위기로부터 구하기 위해 내국인 카지노(오픈 카지노)를 포함한 복합 리조트를 제안했습니다. 과거 한 번 논의되었으나 지역 사회의 반발로 무산되었던 논의를 다시금 꺼내든 것입니다.

사실 당시 여론조사에 의하면 부산 시민의 과반수가 복합 리조트에 찬성하였으나, 반대 의견이 너무나도 격렬하여 정치적 부담을 느낀 부산시가 계획을 철회하였습니다. 그러나 지역 소멸 위기에 놓이자 다시 한 번 카지노를 '구원투수'로 데려온 것입니다. 이렇게 카지노 복합 리조트는 한 지역을 되살실 수 있을 만큼의 막대한 잠재력을 보유하고 있습니다. 제주도를 먹여살리는 카지노업에 대한 규제를 완화하고 적극적인 산업 육성을 진지하게 검토해볼 필요가 있는 시점입니다.